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建設電力期貨交易所是打破區域電力市場僵局的有效途徑

發表時間:2018/2/7 12:53:03


北極星售電網訊:專訪中國政法大學商學院院長劉紀鵬

作為我國著名的股份制和公司問題專家,中國政法大學商學院院長劉紀鵬曾在18年前參與了國家電力公司的改革,這一事件被業界定義為我國電力市場化改革的源頭。此后,劉紀鵬以參與電改18年的親身經歷為素材,撰寫了風行產業界的暢銷書——《大船掉頭——電改十八年反思與展望》。該書的紀實性、全面性、超前性以及鮮明的改革理念受到電力界普遍好評。

劉紀鵬認為,我國電力改革可劃分為三個階段:第一階段,從1997年1月國家電力公司成立并與電力部雙軌運行起至2002年3月,電力改革是由國家電力公司主導,提出“四步走”戰略;第二階段,2002年3月至2015年3月,《電力體制改革方案》“5號文”發布;第三階段,2015年3月15日至今,《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》“9號文”發布。

從深圳市成立我國第一家民營售電公司開始,他認為,我國電力改革終于走出“破碎式”改革模式,駛入了從增量配電和售電側入手,推進電力改革逐步走向深入的“大船慢掉頭”的正確軌道。

“是金子總會發光”。劉紀鵬始終堅持其所提的電力改革觀點和“9號文”提出的電力改革方向相合。他堅信,我國電力改革只有在尊重國情及電力工業自身規律的基礎上,批判借鑒國際經驗,運用正確的方法論,就一定會成功。

總結成效:

電力市場建設的成績是主要的

回顧我國電力體制改革的三個階段,“5號文”之前的五年、“5號文”到“9號文”之間的十三年、以及“9號文”之后的三年,必須承認這些年的改革成績是主要的。一是沒有發生大的電網安全事故,二是電力得到了長足發展。

在我國電力體制改革的進程中,“5號文”的主導思想是分拆,國家電力公司在起航不久便沉沒在大海之中。重新組建的國家電網公司和原國家電力公司不是一種繼承關系,這是一種間斷的、法律上互不搭界的“休克療法”式的變革。

劉紀鵬認為,電力改革應該是逐步分出電源,然后派生出售電。國家電力公司和國家電網公司應是派生的關系,而非徹底“休克”、重生的關系。電力堪稱國民經濟第一基礎產業,其基礎性和重要性決定了它的改革對國民經濟的持續發展和社會穩定十分重要,可謂牽一發而動全身,這也使得電力市場化改革之路異常艱難。電力改革的目的究竟是什么?通過行政手段拆分并人為制造競爭主體,這種打破壟斷是電力改革的目標還是手段?可以說,盡管電改已有十八年之久,但我們始終沒有把這個問題搞清楚。

打破壟斷、引入競爭機制僅僅是實現上述目標和價值取向的手段而已。更進一步來說,電力改革的首要任務不在于電力企業的拆分重組和盈利模式的改變,而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計,其中政府能否在政策激勵和法制環境設計上有所作為至關重要。

“9號文”是尊重國情、采用大船掉頭漸進的方式,沒有照搬照抄向前跨越式邁進,至少在推進售電改革、在增量配電上,按照市場規律,先提出在增量配電和增量售電的環節推進市場化。其次,沒有在配電的存量上“動刀子”,而是在配電的增量上引入競爭、引入法人實體,這是漸變穩定的推進,是正確的改革方法。

事實上,電力改革這20年的發展,由于保留了兩家電網央企,沒有“一分為五”,電網實現了快速發展,同時確保了電力的安全可靠供應。可以說,20年的電力市場化改革是經得住市場推敲的,應該得到肯定。

摸清現狀:

打破省間壁壘的約束

改革開放以來,社會主義市場經濟建設過程中,關于路徑選擇問題爭論了多年,其中的經驗教訓值得好好總結。我國市場培育的目標是要形成一個全國統一開放、競爭有序的市場,但路徑如何選擇?是一步到位通過國家制定統一法規、在全國范圍內推進統一市場,使市場在各個地區同步發育?還是先培育區域市場,隨著區域市場的不斷擴大和融合,逐步形成統一市場?劉紀鵬認為,初期我們急于推進全國統一市場,沒有充分考慮區域間經濟發展不平衡的現實,結果是不僅統一市場發育不良,而且出現了嚴重的地區分割和市場封鎖。后來逐漸認識到,社會主義初級階段全國統一市場的形成不可能一蹴而就,市場的發育和市場體系的完善是一個漸進過程,其中必須有一個過渡模式與目標模式相銜接,建立若干個跨行政區、開放性的區域市場,是形成全國大市場的必經階段。現在國家總的提法是:以區域發展總體戰略為基礎,以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領,健全區域協調發展機制,推進全國統一市場建設。

新電改配套文件提出“全國較大范圍內資源優化配置”的區域電力市場,開展的就是“西電東送”、跨區跨省電力交易,可以稱之為條狀區域電力市場。其基礎一是我國能源資源中心與負荷中心的東西分離現實,二是網架結構現狀,我國已建成了一批特高壓交直流輸電線路,這種“區域”的省與省之間,沿輸電線路分布,地理上可以是基于交流線路的毗鄰型,也可以是基于直流線路的跨越型。這種大范圍的資源調配,方向性是明確的,兩個調度控制區既可基于上一級調度機構的統一調度,也可基于兩者協商的聯合調度。條狀區域市場內,電力交易可以是較為精準的基于小時級負荷曲線的電力,也可以是約定峰、谷、平比例后,負荷曲線一成不變的電力,或者可稱為電量交易。北京電力交易中心組織的大多數市場化交易,以及廣州電力交易中心組織的云南送廣東掛牌交易也是基于這種區域市場。

一段時間以來,在電力資源配置中起基礎作用的調度控制區,不是省與省之間不斷融合變大,而是呈分割變小之勢。分、子公司在集團內部的管理屬于企業結構治理問題,與外界無關。但如果是為謀求(實現)調度控制區的獨立,其方向就錯誤了。

劉紀鵬表示,當前,區域市場推進困難的背后深層次原因有三:一是思想不統一,國家有關部門推動區域市場的態度、電力企業自身協調組織區域電力交易的措施不堅決。從政績出發,大家更傾向于交易有無“全國性”、“政治性”或“政策性”(如可再生能源交易、疆電外送)。二是中央與地方政府委托代理關系和財權、事權劃分的客觀存在,以及多年來部分地方政府信用機制的缺失,導致受端地方政府對經濟發展預期和電力供應不確定性的擔憂。三是區域市場機制建立基礎工作的缺失。機制建立需要大量基礎性工作,塊狀區域電力市場,需要協同地方政府共同研究電力規劃、投資、建設問題,以及確定電力運行中的發用電計劃、需求側管理、市場競爭和發、用、輸配價格機制問題;條狀區域電力市場,需要送受端政府間協議的市場化,需要建立從市場主體到政府的信用體系,需要跨省區輸配電價機制進一步科學化。當然不能否認,這些基礎性工作,更需要區域能源派出機構和區域電力企業充分發揮主體性作用。

因此,要按照供給側結構性改革精神和要求,著力打破省間壁壘、擴大市場化交易規模、完善電力交易和市場定價機制,堅持用改革的辦法解決改革中存在的問題,在輸配電價改革、發用電計劃放開、市場主體培育、交易機構規范運行等重點任務落實上取得更大突破。此外,要加強省級電力市場交易工作的指導和監管。建議有關部門在市場準入規則、市場交易規則、清潔能源消納、輸配電價核定等方面加強指導和監督,及時糾正帶有地方保護色彩的不合理政策,維護市場秩序,保證電力市場化改革的有效推進。

明確方向:

“放開兩頭,管住中間”

目前,我國電價改革已經完成由舊的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的兩次跨越,但當前的電價機制仍不合理。電力市場的建設,雖然電源和電網分開了,并且在探討電源的競價上網過程中,在售電側也有了逾千家民營售電公司,在下網電價和消費電價引入競爭,但是,目前來看進展比較緩慢。

從電力發、輸、配、售四環節的自然屬性看,發電和售電是競爭環節,應引入競爭體制;而輸配作為中間的電網環節,則是自然壟斷性質,因此,不宜放開。

所以,在現有的電力市場模式下,“放開兩頭,管住中間”無疑是電價改革的發展方向。“管住中間”就是管輸配電價,“放開兩頭”就是要放開電源的上網電價和售電公司的下網電價,在兩頭先建立起電力市場的雛形。必須要改變國網和南網對電力的銷售和采購模式,否則,電力市場是不可能建設完全的。至于過網費怎么收,要認真把輸配電價核算出來,降低電網輸配成本,提高送電效率,重要的是順應市場化改革方向,構造一個電源競價上網的全國性競爭平臺,實現資源優化配置,最終將消費電價降下來。

售電側和發電側,是市場必須推出的兩大環節,目前的問題是,發售兩頭能否直接對接,成為競爭主體。要實現這一模式,就要逐步放開用戶端的購電選擇權,促進電力用戶參與市場競爭,形成多個購售電主體競爭的格局。

在明確“放開兩頭,管住中間”的改革方向后,就要堅定不移的執行。此外,對電力人來說,可以把握主動,真正按照電力的自身規律,管住中間的自然壟斷、放開兩端的發售領域,逐步給計劃內電量和計劃外電量指明出路,讓計劃配置資源更多地讓位于市場配置資源。

之所以要推進電力體制改革,就是因為我們發現從建國至今,靠計劃搞電力不行,所以才引入市場競爭。今天之所以要進一步擴大市場競爭,就是要在中國進入新時代、迎接第四次工業革命的進程中,遵循市場化的規律,逐步擴大市場范圍,管住基本競爭環節,逐步按照改革方法論,加大摸索電力市場的經濟規律,由市場進行預測。

劉紀鵬認為,中國電力壟斷的根源在于行政壟斷,尤其是電價形成機制的行政性壟斷。當前電改要做的工作就是,保留自然壟斷,打破經濟壟斷,廢除行政壟斷,在操作層面上“放開兩頭,管住中間”。即通過廠網分開,把發電和售電環節推入競爭領域,把輸電和配電環節保持在自然壟斷領域;同時,在監管環節要廢除舊體制形態下以電價及投資立項方面的行政審批為核心內容的行政壟斷。

理清思路:

做好增量配電改革

電力改革是先輸配分開,在存量上“動手術”,還是先解決增量配電,推進改革?目前看來,存量的輸配分開的時機還尚不成熟。一方面,輸電和配電之間有沒有必要這樣形而上學地分開;另外,在第四次工業革命的沖擊下,電力工業發生變化,不僅有互聯網、人工智能、大數據、區塊鏈、分布式能源、三聯供,還有分布式電廠的一系列新思路,改革思路必須根據技術革命的發展逐步調整。

未來發展中,電網始終是電力改革的關鍵環節,且這個環節需要加強監管,這個環節的價格不是由競爭形成的。現在要認清,只有電網環節才具有自然壟斷性質,才是電力的核心。而電力改革,必須堅持在市場化的背景下,把自然壟斷縮小到最低程度。

根據電力產品的特點,逐步引入電力市場化,既然電力發輸配售的中間環節是自然壟斷,不屬于競爭環節,那么它的價格應該如何制定就是關鍵。解決價格的形成機制后,再來討論輸配分開的問題。

我國未來電力改革方向的出發點應從打破政府行政壟斷審批電價入手,而不是從拆分電網企業入手,繼續做“改體不改制”的草率選擇。劉紀鵬指出,電力改革的最終目的是讓消費者和用戶用上安全可靠、質優價廉的電力產品。從微觀上講,電改目標理應定位于為消費者和用戶提供質優價廉、安全的電力產品和服務,使消費者得到實惠,同時促進經濟效益提升;從宏觀上看,電力改革的核心價值取向旨在建立一個綠色低碳、節能減排和更加安全可靠、實現綜合資源優化配置的新型電力治理體系,推動我國順應能源大勢的電力生產、消費及技術結構整體轉型。

借鑒經驗:

電力期貨交易所

是實現市場化最有效的途徑

“5號文”推出的前后,有人提出要像證監會組建股票交易所、培育證券公司那樣培育電力期貨交易所、培育售電公司。劉紀鵬認為,如果當年的電監會有了自己的交易所,有了100多個證券公司那樣的售電公司,有了自己的電力牌照,國家電監會有可能不會“出師未捷身先死”。

電力作為二次能源,不僅具有期貨商品易于劃分種類、轉運容易、價格波動頻繁、交易規模大且眾多交易者的大部分特點,還具有峰谷電價不同、不可貯存等自身的獨特性。所以,電力產品是最好的金融品種,電力現貨、遠期現貨及期貨交易等多品種交易是可行且必須的。

劉紀鵬指出,國外電力期貨市場已發展成熟,以美國為先,英國、德國、法國、波蘭、澳大利亞等國家都根據需要相繼建立了電力期貨交易市場。建立的初衷,首先是解決電力的預測,解決的辦法是和市場化的資源優化配置結合起來,這就必須把電力產業資本和金融資本結合。交易員大部分來自金融機構,電力的合約預測,最難的往往是根據電力的規律,每年每月每天幾個電力高峰、產品組成的合約。

所以,如何建立電力市場,我們應該放開眼界,不要簡單局限在省為實體、區域市場、兩網合并成一家企業建大市場上,而是要看到當今國際電力市場上最先進的形式——電力期貨合約交易所,把幾個重要時期的電力產品變成合約的方式,在電力交易所里面進行交易,交易的人不是用電者,而是金融機構,承擔的是服務作用,他們買電買合約也不是為了自用,而是為了賣給用戶。所以,電力市場化建設要參考國際規則,按照金融產品合約交易的方式來讓全民承擔,而不是簡單地由用戶承擔,這本身就是我國電力市場和金融結合,向國際規范的電力市場跨越的標志。

劉紀鵬認為,我國開展電力期貨交易的時機已經成熟,無論是國際借鑒,還是從我國市場化發展的程度看,亦或是目前國內已經開通的大商所的石油產品、鄭州所的農產品來看,電力產品開展期貨交易,比上述品種都更加有利,都更加受金融界的青睞。而且在這個過程中,把預測問題、交易問題、多層次的市場開拓、多品種的開發相結合,既有借鑒,又可根據我國的特高壓電網布局開展全網交換,以及分布式電源的逐步推出,統籌考慮。

可以說,我國已經積累了對石油、煤炭、金屬和農產品期貨交易的豐富經驗,只需要把這些交易所完整的交易規則、結算手段、產品合約、標準合約的制定借鑒過來,電力的期貨交易所就可能誕生,完全可能實現突破,從現在簡單的即時交易、現貨交易、遠期現貨交易,進入到期貨交易。現在的電力仍然是遠期現貨,并沒有形成合約,沒有形成金融概念,沒有引入金融機構做中間承擔風險、共擔收益的介質,所以只要把金融機構引進來,把遠期現貨變成期貨合約交易的問題會迎刃而解。

未來,應該充分借鑒發達國家電力市場體系的種類和模式,盡快組建一個從事電力現貨、遠期現貨及期貨交易的電力交易所。由于我國電力工業的發展,長期以來都是實施計劃經濟體制下的發展規劃,電力不是過剩就是過荒。如果通過開展電力遠期現貨和期貨市場,用市場手段尋找電力市場發展的周期性波動規律,并由遠期現貨和期貨的交易商主要承擔預測和規劃的風險,才是電力體制改革的發展方向,才能最終解決電力這一國民經濟第一基礎產業的短期、中期、長期發展規劃的問題。

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